Ataque ao financiamento da educação, da farsa ao segundo golpe*

O dia 31 de agosto de 2016 será para sempre lembrado como mais um dia de vergonha nacional, equiparável aos dias 31 de março de 1964 (golpe militar contra João Goulart) e 24 de agosto de 1954 (suicídio de Getúlio Vargas). Repetem-se, em grande medida, as cínicas razões declaradas e os verdadeiros propósitos silenciados que marcaram esses reveses contra os trabalhadores.

Com isso, repete-se também um roteiro historicamente desenhado, um reiterado propósito golpista no Brasil: a destruição das garantias de financiamento à educação pública, que possibilitaram a ainda insuficiente mas efetiva ampliação do acesso às escolas e universidades públicas, a diminuição das desigualdades e a valorização relativa das(os) trabalhadoras(es) da educação.

Lições da história

A Constituição Brasileira de 1988 reafirma e amplia uma das mais importantes garantias jurídicas aos direitos sociais, conquistada pelos movimentos em defesa da escola pública: a chamada vinculação de recursos para a educação. Trata-se, desde então, de ponto essencial da própria concepção de direito à educação no Brasil.

A origem dessa conquista é a Constituição de 1934. Teve como influência direta um dos mais ricos, democráticos e incisivos movimentos em defesa da educação de nossa história, que levou ao lançamento do ainda atual Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, lançado em 19321.

Essa conquista, no entanto, fruto de amplo acordo social e político, foi extinta e recriadas seguidas vezes na história brasileira, ora ao ritmo de golpes de todo tipo, ora de conquistas democráticas.

Deixemos que essa ideia se explique por si, com base nos fatos e movimentos históricos. O que é possível concluir do quadro abaixo?

Quadro – Evolução da Vinculação Constitucional e Legal de Recursos para o Ensino (1934 a 2011)

evolução vinculaçoes

Vemos um movimento que se repete, em ciclos.

Desde a criação da vinculação constitucional em 1934, tivemos 2 constituições democráticas (1946 e 1988), ou seja, redigidas por representantes populares eleitos pelo voto direto e universal, das quais participaram partidos da esquerda à direita, em ambiente de relativa liberdade política. Essas constituições não só mantiveram como ampliaram a vinculação de recursos da arrecadação tributária para a educação nas três esferas de governo. Além delas, somente a Emenda Constitucional 14, de 1983, conhecida como Emenda Calmon, estipulou garantias desse tipo e abrangência, representando esta, justamente por isso, uma das mais significativas vitórias institucionais do campo político democrático que se afirmava na derrota lentamente imposta à ditadura cívico-militar de 1964 a 1985.

Na vertente oposta estão as reformas constitucionais e legais processadas em contextos de rebaixamento democrático, restrição às liberdades e ditaduras, estas sempre estruturalmente incapazes de conviver com um dever de financiamento à educação em alta intensidade, principalmente no plano federal.

Já na vigência da Constituição de 1988, coube sobretudo a Fernando Henrique Cardoso, então ministro da fazenda de Itamar, promover novo golpe contra essa garantia, com a aprovação do que viria a se tornar a Desvinculação de Recursos da União (DRU), que retirou grande parcela dos recursos originalmente destinados à educação entre 1994 e 2010. Só em 2011, com O rebaixamento da obrigação de financiamento à educação pela União federal foi mantido até 2011, quando a DRU foi enfim afastada das vinculações para a educação.

Novo golpe contra o financiamento da educação pública: a PEC 241

Todo o processo de impeachment contra o governo Dilma foi uma farsa jurídico-parlamentar, regada a cinismo e a colaborações escusas entre legislativo e judiciário; suas consequências, no entanto, são concretas e altamente perigosas caso aplicadas conforme proposto por Temer.

Moveu-se o pêndulo da história e a derrota de um governo democrático leva, agora, à iminente extinção das vinculações constitucionais para a educação. Ainda na condição de presidente-interino, talvez para que não restasse qualquer dúvida sobre o caráter de seu governo, Temer apontou sua prioridade e encaminhou-a formalmente ao Congresso através da Proposta de Emenda Constitucional n. 241, de 2016.

Chamou a proposta de “Novo Regime Fiscal – NRF”. Neste não cabem as garantias de financiamento à educação e à saúde (esta área conquistou sua própria vinculação de recursos em 2000, através de Emenda à Constituição n. 29). Ao menos nesse aspecto, como vimos, não tem nada de “Novo”, mas sim o velho desejo de destruição das bases jurídicas do Estado social.

A PEC 241, já em discussão na Câmara dos Deputados, onde é tratada com absoluta prioridade, determina o congelamento das despesas primárias do orçamento federal por nada menos que vinte anos (primárias, porque excluídos os valores que vão para o pagamento de juros da dívida e outras despesas com o sistema financeiro). Vinte anos abarca os próximos cinco mandatos presidenciais, os cinco próximos Planos Plurianuais (PPA).

Além de proibir o crescimento de despesas independentemente do que for arrecadado a cada ano, a PEC propõe suspender nesse período as vinculações constitucionais para a educação e a saúde. A única modificação nos gastos autorizada na proposta é a mera atualização inflacionária, não importando a Temer se esta atualização será ou não suficiente para realizar os 18% de gastos de receitas de impostos em educação (art. 212 da Constituição de 1988).

Das despesas federais em educação apenas estariam preservados as transferências referentes às cotas estaduais e municipais do salário-educação e a complementação da União ao Fundeb (respectivamente, artigos 212, § 6º, e art.60, caput, V do ADCT, ambos da Constituição). Fora isso, nem mesmo estaria protegida a arrecadação federal do salario-educação, recurso essencial para a manutenção de programas federais como o livro-didático, a merenda escolar, o transporte escolar etc.

Segundo golpe aplicado ao financiamento da educação, contra quem?

Houve, sobretudo entre 2008 e 2015, um significativo aumento dos gastos federais em educação, que possibilitou avanços legislativos e práticos de várias ordens. Foi nesse contexto que aprovou-se a Lei do Piso (Lei n. 11.738, de 2008), das cotas sociais e raciais no acesso ao ensino superior (Lei n. 12.711, de 2012) e, mais recentemente, o Plano Nacional de Educação 2014 – 20124 (Lei 13.005/16). Este, por sua vez, reitera os avanços relativos do período anterior e reconhece a insuficiência dos recursos até então assegurados para a educação pública. Esses recursos haviam chegado ao seu limite, é necessário, segunda a Lei do PNE, estabelecer novos mecanismos e fontes de financiamento, inclusive através da ampliação de vinculações constitucionais e legais.

Como solução, o PNE determina a implantação gradativa do Custo Aluno-Qualidade (CAQ)2 e a elevação do gasto público total em educação de 6,6% do Produto Interno Bruto (PIB) – montante aplicado em 2014 – para 10% do PIB em 2024. Ou seja, o PNE representa uma nova etapa na longa luta em defesa da garantia de financiamento à educação pública, iniciada nas décadas de 1920 e 1930.

Nesse novo passo, pela primeira vez em nossa história foram aprovados legalmente novos instrumentos normativos de financiamento da educação, complementares à vinculação de impostos e da contribuição social do salario-educação3. Trata-se, portanto, não de relativização dessas vinculações, mas de seu fortalecimento como ponto de partida para novas e mais profundas conquistas populares e democráticas nesse campo.

Temer, com sua PEC, vai à raiz desse esquema de financiamento duramente conquistado pelas mobilizações da sociedade civil, das escolas, das universidades e do campo sindical. Aproveita-se da não consolidação efetiva dessas medidas no governo Dilma para extirpá-las por completo. Estudantes das regiões mais pobres e exploradas, do campo, com deficiência ou das classes populares excluídos da escola, professoras e professores com remuneração acintosa, negros, indígenas e demais cotistas nas universidades públicas são, todos, alvo desse segundo e destrutivo golpe proposto contra a democracia e o direito à educação. Sequer estariam alguns deles hoje em escolas e universidades públicas caso a medida já estivesse em vigor.

Efeitos perversos no financiamento da educação e na valorização do magistério

Fiquemos seguros, caso aprovada a PEC 241, não restará PNE nem CAQ, não restará Piso Salarial Nacional com garantia de carreira valorizada em todo o País, menos ainda a meta de equiparação salarial das(os) trabalhadoras(es) da educação aos demais profissionais com formação superior – hoje o magistério recebe apenas 57% da remuneração dos demais profissionais com diploma, em média. Isso porque todas essas medidas dependem, essencialmente, do alargamento da participação do governo federal no financiamento da educação básica, único meio para promover, de fato, melhorias de grande porte no financiamento da educação em estados e municípios.

Os dados e projeções são impactantes. O gráfico abaixo sintetiza a evolução do gasto federal em educação, comparando-a aos valores que teriam sido aplicados caso vigorasse o critério da PEC 241 desde 2006:

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Considerado o total de despesas em educação, portanto, a mera reposição inflacionária das despesas, como agora propõe a PEC, nos teria levado a uma execução orçamentária menor que 1/3 da realizada em 2015. Praticamente nenhuma política pública relevante teria sido desenvolvida nesse período, mesmo as mais limitadas, como o Fundeb, este reconhecidamente insuficiente para assegurar condições de qualidade educacional no País.

Outra forma de analisar e projetar o impacto da eventual aprovação da PEC 241 é visualizar separadamente as despesas obrigatórias em manutenção e desenvolvimento (MDE) do ensino previstas no art. 212 da Constituição, justamente a obrigatoriedade que a proposta quer retirar. Segundo a Consultoria da Câmara dos Deputados, essa despesa – custeada exclusivamente por impostas, excluídas as demais fontes – foi elevada de R$ 33,7 a R$ 59,7 bilhões nos últimos seis exercícios, acumulando R$ 299,6 bilhões entre 2010 e 2015. Caso já vigorasse o critério proposto pela PEC 241/16, o acumulado seria de R$ 235,5, uma perda de R$ 64,1 bilhões de gasto obrigatório. O mesmo estudo projeta que a aprovação da PEC levaria a uma perda de, no mínimo, R$ 58,5 bilhões entre 2017 e 20254, receita vinculada de impostos que deixaria de ser aplicada em MDE, tanto no gasto direto pelo governo federal como no repasse aos demais entes federados.

A proposta guarda ainda duas perversidades adicionais.

Primeiro, ao impor o congelamento dos gastos, tem como resultado prático abrir uma disputa sangrenta dentro do campo educacional ou entre este e as demais políticas sociais, ou seja, entre a educação superior pública e a educação básica, entre trabalhadoras(es) que demandam valorização (ou mera reposição salarial) e estudantes que necessitam de bolsas e programas de apoio, entre o gasto federal encolhido e a crescente demanda distributiva de estados e municípios, entre educação básica, atenção à saúde primária ou assistência social. O que se propõe hoje, portanto, não é a mera estagnação de gasto, mero ajuste temporário, mas a redução drástica de programas essenciais e a extinção de outros, tudo isso feito como se tratássemos de mero problema fiscal a ser resolvido por tecnocratas e economistas alinhados ao grande capital. Como denuncia Rosa Marques, não se trata de mero ajuste fiscal ou contingenciamento, como aqueles já sofridos em 2015, ainda sob Dilma, mas “da negação da política na esfera fiscal. É a ‘técnica’ se impondo com toda sua força, para fazer valer os interesses mais gerais do grande capital financeiro. Esse é o segundo golpe, e o mais perigoso”5.

A segunda perversidade é o exemplo que nasce na iniciativa de Temer. Uma vez que a União federal assuma tais limites, é esperado que o passo seguinte será a tentativa de disseminação dos mesmo critérios em estados e municípios. Também nesse ponto, nenhuma novidade, já que esta proposta já consta explicitamente no Projeto de Lei Complementar Federal (PLP) n. 257, de 2016, no qual Temer tenta impor as mesmas condições (ver abaixo) aos estados, por meio da chamada “renegociação da dívida”.

O cerne de ambas – PEC 241 e PLP 257 – é cristalino. Para que se cumpra as limitações de gasto impostas fica proibido:

  1. concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de servidores públicos;
  2. Criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;
  3. Alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
  4. Admissão ou à contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacâncias de cargos efetivos;

Perguntemo-nos, na hipótese de disseminação desses critérios da PEC pelo País: como aplicar a atualização do valor do piso nacional do magistério?; como implantar ou ajustar planos de carreira e remuneração de servidores, naqueles municípios e estados que não têm tais planos ou que não cumpram a determinação da lei do piso quanto à jornada?; como suprir as necessidades concretas do serviço público e repor o pessoal em casos de exoneração e aposentadoria de docentes e demais trabalhadores? Certamente, não são essas questões elementares ao funcionamento do serviço público que animam as propostas de Temer e a classe social que representa diretamente.

Não deveria nos surpreender uma proposta de reforma radical desse tipo contra as garantias básicas de financiamento à educação, cujas consequências serão a destruição da educação pública e sua privatização. Vindo de quem vem, só atesta o caráter antidemocrático do governo instalado em Brasília, só atesta seu vínculo orgânico com as mesmas bases sociais e interesses que levaram aos golpes e retrocessos anteriores.

Nossa história mostra que retirar as garantias de financiamento à educação não é proposta legitimável democraticamente, não há precedentes nesse sentido. Um golpe desse tipo à Constituição depende de condições políticas especiais, como a que vivemos hoje. Sua aprovação definitiva tem como pressuposto o vácuo de legitimidade política que se consolidou em 31 de agosto.

A aprovação, contudo, depende da manutenção da escandalosa capacidade de manipulação que só a mobilização popular e a denúncia social podem impedir. Nesta luta, a nós educadores não é dado o direito ao silêncio. Ocupemos as escolas, universidades e as ruas contra essa barbárie, derrotemos o segundo golpe.

 

* Esse ensaio foi produzido com base na apresentação que conduzi sobre o tema, no dia 30 de agosto de 2016, no Observatório FETAMCE (Federação dos Trabalhadores no Serviço Público Municipal do Estado do Ceará), a convite desta entidade, a quem reitero os agradecimentos pela oportunidade de diálogo e debate.

 

1 Documento essencial na história da educação, relê-lo e discuti-lo hoje é mais que oportuno, é necessário. Está disponível em < http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/me4707.pdf>.

2 O CAQ, proposto pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação e aprovado pelo Conselho Nacional de Educação (Parecer n. 8, de 2010) está regulado como a principal estratégia da Meta 20, sobre financiamento, do PNE 2014 – 2024. Veja mais sobre esse instrumento em < http://www.custoalunoqualidade.org.br/>.

3 Criada em 1975 e incorporada à Constituição de 1988 (art. 212, ,§5º), essa contribuição social é recolhida pelas empresas com base na alíquota de 2,5% sobre a folha de pagamentos dos trabalhadores.

4 Câmara dos Deputados, Análise dos Efeitos da PEC n. 241 sobre a MDE, disponível em < http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/estudos/2016/EstudoTcnico11de2016_AnlisedosefeitosdaPEC241sobreaMDE1.pdf>.

5 Rosa Maria Marques, Brasil: o segundo golpe http://cartamaior.com.br/?/Editoria/Economia/Brasil-o-segundo-golpe/7/36503. Foi essa autora quem cunho a expressão que inspira o título deste ensaio.

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